東協經濟共同體:現狀、挑戰與前景

作者: 中華經濟研究院WTO及RTA中心副研究員暨台灣東南亞協會研究中心主任 徐遵慈


一、前言


由東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,下簡稱東協)十國成立的「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community, AEC)於2016年1月1日正式上路,象徵東南亞區域經濟整合向前邁進一步。隨著中國大陸、美國、日本等主要國家紛紛提出新的「東協策略」,宣示將加強與「東協經濟共同體」往來,東協的地位愈加水漲船高,其動向與前景受到全球矚目。本文將簡介「東協經濟共同體」的成立背景與目標,分析東協國家的因應與挑戰,及概述東協下一個十年的整合願景-「東協後2015年願景」,最後提出結語。


二、「東協經濟共同體」的成立背景與目標


東協成立始於1967年,最初目的係為加強東南亞區域內政治與安全領域之合作,其後歷經1967年至1975年的軍事政治合作時期,以及1976年以後之經貿合作時期,在1983年簽署「東協優惠貿易安排」(ASEAN Preferential Trading Arrangement),在1984到1991年期間,採取對外取向(outward looking)的經貿合作策略,以吸引外資,至此各國間之經貿合作始轉趨積極。


在此段期間,1989年關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)烏拉圭回合(Uruguay Round)談判因農業問題數度延宕,促成區域主義風氣在各地興起,影響東漸,也使得東協決定深化經貿合作。為應付國際情勢之變化,1992年東協宣布成立東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area, AFTA),各國實施「共同有效優惠關稅」(Common Effective Preferential Tariff, CEPT),自此奠定東協地區經濟整合之基礎。1997年亞洲金融危機爆發,重創泰國、印尼等經濟,再加上鄰近之中國大陸、印度等大國崛起,經濟發展來勢洶洶,尤其在吸引外資上與東協形成直接競爭,東協國家驚覺AFTA之整合程度已不足以應付變局,遂決議擴大整合範圍,自此建立與中國大陸、日本、韓國等對話夥伴間之「東協加一」合作機制。


在此同時,1997年12月,東協於馬來西亞舉行第二屆東協非正式高峰會期間,有鑑於國際情勢變化及亞洲金融風暴影響,各國領袖通過「東協2020願景」(ASEAN Vision 2020),決議提升區域經濟發展、減少區域內貧窮與降低經濟社會地位落差,將東協轉型為一個穩定、繁榮及具高度競爭力的區域。在「東協2020願景」之目標下,東協各國承諾進一步推動區域內經濟整合,共同尋求建立一個經濟共榮之區域,以達成願景之目標。


其後,東協在2003年第九屆領袖會議中通過《峇里第二協約》(Bali Concord II),除了延續過去以來的經濟整合方向外,各國領袖決議在2020年建立「東協共同體」,包括「東協政治-安全共同體」(ASEAN Political-Security Community APSC)、「東協經濟共同體」(AEC)與「東協社會-文化共同體」(ASEAN Socio-Cultural Community, ASCC)三大支柱。2007年第十二屆東協領袖會議中,各國領袖宣布將建立東協共同體的時程從2020年提前至2015年,較原先規劃的時程提前5年,嗣後並通過《東協經濟共同體藍圖宣言》(Declaration on the ASEAN Economic Community Blueprint),明訂將遵循開放性、外向性、包容性及多邊市場經濟等運作原則。《東協經濟共同體藍圖》明確揭示經濟共同體之發展方向,主要包括四大支柱:第一,創造單一市場與生產基地;第二,具高度競爭力的經濟區域;第三,平衡的區域經濟發展;第四,與全球經濟體系完全整合的區域。2010年第17屆東協領袖會議更通過《東協連結整體規畫》(Master Plan on ASEAN Connectivity, MPAC),加強成員國間軟硬體基礎建設的相互整合與連結。


在第一支柱「創造單一市場與生產基地」方面,創造東協單一市場與生產基地必須具備5項核心要素:(1)商品的自由流動;(2)服務的自由流動;(3)投資的自由流動;(4)資本的自由流動;(5)技術勞工的自由流動。此外,東協單一市場與生產基地也包括兩項重要部分,即優先整合部門(priority integration sectors),以及食品、農業與林業。


在第二支柱「具有競爭力的經濟區域」方面,東協各國須尋求六項主要核心要素:(1)競爭政策,藉以培養公平競爭的文化;(2)消費者保護,建立一個以人民為中心的經濟整合區域;(3)智慧財產權,藉以刺激文化、藝術創作及其商品化,並促進先進科技之有效運用;(4)基礎建設發展,包括陸路運輸、海空運輸、資訊基礎建設、能源、礦業等方面之區域合作;(5)稅收,推動各會員國之間相互簽署避免雙重課稅協定;(6)電子商務,積極落實《東協電子架構協定》(e-ASEAN Framework Agreement),促進東協電子商務。


在第三支柱「平衡的區域經濟發展」中,則主要涵蓋兩項核心要素:(1)中小企業發展,藉以加速中小企業發展步調,協助取得資訊、市場、人力資源等,並強化中小企業復甦能力,提升對東協整體經濟成長之貢獻。(2)東協整合倡議,因東協各國經濟發展程度不同,須確認東協整合深化與廣化同時,亦能處理發展落差情形,並加快低度發展之東協國家的經濟整合。


在第四支柱「與全球經濟體系完全整合」方面,東協各國須擁有兩項主要核心要素:(1)對外經濟關係採取一致途徑,東協應在對外經濟關係方面確保「東協中心性」(ASEAN Centrality),包含但不限於自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)及全面經濟合作夥伴(Comprehensive Economic Partnership, CEP);(2)提升全球供應網絡之參與,東協應盡可能在生產與運銷方面採用國際實踐與標準,並為東協低度開發會員國發展一套全面性技術協助方案,提升其產業能力與生產力,強化其參與區域與全球經濟整合倡議。


三、東協國家的成就與挑戰


東協自「東協2020願景」倡議至今,已在許多領域完成自由化與整合成效,例如關稅減讓、貿易便捷化、投資自由化與便捷化、空運、使東協進一步融入東亞區域整合等。針對東協整合進展與現況,東協重要智庫「東協暨東亞經濟研究院」(Economic Research Institute for ASEAN and East Asia, ERIA)指出,東協迄至目前所獲得的整合成效包括[1]:


為了達成「東協經濟共同體」下的「建立單一市場與生產基地」目標,在消除關稅障礙方面,經濟發展程度較高的汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國等6國,除了部分例外產品,應在2010年消除所有貨品的關稅;而CLMV國家則應在2015年消除關稅,並有一定的彈性可延至2018年。在實務上,東協各國在CEPT基礎下,主要6國在2010年時已將關稅降至零,CLMV國家在2010年平均關稅約為2.6%,並持續降低關稅。東協各國間貨品貿易可謂已撤除關稅障礙。


貿易便捷化也是「東協經濟共同體」下貨品貿易的重要項目。目前東協已有5個成員國針對對外貿易事務設立「國家單一窗口」(National Single Window, NSW),各國於2015年進一步設立ASW,成為全球第一個區域級單一窗口,以全力推動東協對外貿易。


除了貨品自由貿易,服務貿易對於走向現代化的東協國家而言,其重要性不亞於製造業,「東協經濟共同體」的形成亦應達成服務貿易的自由化。一般來說,服務貿易的限制包括市場進入限制(例如限制外資持股比例)、對自然人移動的限制、歧視性措施等類型。依據AEC藍圖規畫,東協各國原預計透過《東協服務業架構協定》(ASEAN Framework Agreement on Services, AFAS)下各國同意之承諾表,分批逐步開放服務業,在2015年底達成各服務業部門平均開放外資持股比率至少70%,以及完全解除其他市場開放與國民待遇限制之目標,惟東協服務貿易自由化談判進展不如預期[2]。整體而言,在空中運輸、電子東協、醫療、旅遊、以及物流服務業五個優先自由化部門與營建部門方面,目標為就已開放部門,達成服務貿易模式一(跨境供給)、模式二(國外消費)不設限,優先自由化部門的外資持股門檻應達70%,其他部門均不應低於51%[3],另在旅遊、海運、健康照護、電信、銀行與保險業等領域,亦有新的進展。在投資方面,東協以《東協全面性投資協定》為法治基礎,為東協內部的投資人提供完整投資保障,在製造業已達相當開放之程度,但在服務業與農林漁礦等自然資源部門,則開放程度較低。


開放貨品、服務、投資自由流通的同時,東協也體認到如參與跨國活動的人員能自由跨境移動,將對AEC大有助益。為此,東協有關技術勞工自由移動的策略,如完成專業服務的《相互認證協議》(Mutual Recognition Agreement, MRA),目前已完成會計、工程、醫學、牙醫和護理等領域之資歷相互承認。此外,東協也致力於加速核發專業與技術勞工之簽證與工作證、簽署自然人移動合作協議、強化東協大學網路會員(ASEAN University Network, AUN)的合作等,以期使經濟整合發揮更大的效益。


由於東協國家發展差異甚鉅,對於是否能在2015年底完成「東協經濟共同體」之各項要求,各國的情形不一,意見亦南轅北轍,如新加坡為東協國家中經濟發展程度最高的國家,其貿易和投資之開放程度本就高於其他國家,因此對於完成「東協經濟共同體」之要求並無困難。然而,對於泰國和馬來西亞等東協的中等國家而言,由於尚有保護國內產業等因素,因此並不易如期完成所有共同體之要求。至於最晚加入東協的柬埔寨、寮國、緬甸及越南四國(Cambodia, Laos, Myanmar, Vietnam,一般稱為CLMV國家),雖然四國肯認建立共同體對其重要性,但除越南外,柬、寮、緬三國在基礎設施、教育制度和私部門之發展等領域,仍距「東協經濟共同體」要求之目標有甚大差距。


放眼未來,東協國家除政治、社會和文化背景之差異外,各國經濟表現亦攸關能否完成AEC藍圖的目標。從經濟指標觀察,2014年東協國家中,多數國家經濟成長率約在5%以上,緬甸成長率達7.69%,表現最佳;新加坡、汶萊與泰國則因政治、國際情勢變化與經濟結構等因素,表現相對弱勢。在貿易與投資方面,新加坡貿易金額、貿易依存度均排名底第一,FDI亦為東協之最,然因2015年全球經濟衰退,馬來西亞出口率退13.7%、新加坡衰退13.1%、印尼衰退11.9%,出現近年少見之貿易衰退現象。此外,如從基礎建設便利程度的物流績效指標,以及經商環境和全球競爭力排名觀察,新加坡仍是東協各國中模範生,柬、寮和緬(簡稱CLM國家)三國則幾乎敬陪末座。各國間之差距將是東協深化整合之重要考驗。(參表1)。


除發展程度落差外,東協各國地理位置、政治制度的不同,亦各自存在不同的挑戰。例如印尼係一分散的群島地形,雖然自然資源豐富,但島嶼間交通困難,加上基本建設的欠缺,使得印尼國內物流效率極差,難以發揮自然資源豐富之優勢;而泰國,馬來西亞雖均發展程度較高,基礎建設相對完善,近年卻面臨天災、政治情勢不穩定等挑戰,影響經濟成長與外資投入意願;菲律賓除硬體、制度基礎建設不足問題外,其私部門的寡占現象與政府欠缺效率,使菲律賓的市場情勢雪上加霜;越南則甫走出加入WTO後之通貨膨脹與經濟混亂,其政府與人民尚須逐步調適由計畫經濟轉往市場經濟之改革,CLM三國亦因發展程度落後,成為吸引外資最大的障礙。


四、下一個十年的整合藍圖:「東協後2015年願景」


在東協逐漸邁向「東協經濟共同體」的過程中,東協各國也開始為後AEC時代如何深化經濟整合進行規劃。2014年11月,第25屆東協高峰會領袖會議召開期間,各國盤點共同體的最新進展,對未來經濟整合願景達成共識並發表宣言《關於東協共同體後2015年願景之內比都宣言》(Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post 2015 Vision),表示將以持續鞏固AEC及深化東協區域整合作為「東協後2015年願景」(Post-2015 Vision)之基礎,強化東南亞區域之和平穩定及繁榮發展;並指出「東協經濟共同體」之完成只是東協經濟整合的一個里程碑,東協成員有信心深化整合,也逐步規劃更遠大的願景。


2015年11月23日,東協於馬來西亞首府吉隆坡舉行第27屆東協峰會及相關會議,會議中十國領袖簽署並發布「東協2025年吉隆坡宣言:穩健前行」(Kuala Lumpur Declaration on ASEAN 2025: Forging Ahead Together)宣言,宣布東協共同體正式於2015年12月31日成立,重申《東協憲章》(ASEAN Charter)追求和平與穩定、繁榮與進步之目標,肯認《東南亞友好合作條約》(Treaty of Amity and Cooperation, TAC)之重要性,並讚揚「2009年至2015年東協共同體路徑圖」與「東協整合倡議」之貢獻。東協共同體為東協整合之里程碑,下一階段將以「後2015年願景」為指引方針,持續實踐東協共同體之建設。


「東協後2015年願景」勾畫東協2016年至2025年的發展方向。就內部層面來看,為維持高經濟成長與彈性,要創造一個深度整合和高度一致的東協經濟,也讓該區域有能力面對全球經濟動盪或波動;應包含一個永續發展議程,以促進綠色科技和綠色能源之利用;同時,考量到東協最重視的縮小各國發展差距問題,將透過減少貧窮、維持中低或中低收入成員之人均所得高成長,和提升中產階級等方式,使整體經濟成長更公平與具有包容性。最後,藉由私部門、社群組織和其他東協內部其他利益相關者之積極參與,促進良善治理、透明化、法規回應和監管機制之原則。


從外部層次而言,則要促進《東協強化爭端解決機制議定書》(The ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement Mechanism)之利用,並發展其他途徑以加速爭端解決。其次,應透過東協和次區域合作計畫加強和泛亞洲區域之連結,藉由健全的制度、人與人之連結和技術人才之流動,以達成更強的基礎設施連結。第三,創建更具有機動性和彈性的東協回應和調整能力以應對挑戰,包含健全國家和區域機制來處理如糧食安全、能源安全、天然災害和其他經濟動盪,以及近期興起和貿易相關之議題和全球大趨勢。最後,在強敵環伺的東亞地區,為最大化所有成員國之利益,應維持東協的中心角色,以促進東亞區域經濟整合。


依據「東協政治安全共同體2025年願景」(ASEAN Political-Security Community Blueprint 2025)、「東協經濟共同體2025年願景」(ASEAN Economic Community Blueprint 2025)、以及「東協社會文化共同體2025年願景」(ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025)等三份藍圖,東協矢志將實現「以規則為基礎、以民為本」(rules-based, people-oriented, people-centered)之東協共同體,朝「共同願景、共享認同」(One Vision, One Identity)邁進,以落實「單一共同體」(One Community)的目標。此外,東協亦預計在今(2016)年通過「東協整合倡議第三階段工作計畫」(IAI Work Plan III),以及「2025年東協連結」(ASEAN Connectivity 2025),以持續加強東協內部的連結性,使東協2025願景更臻完整。


五、結語


東協各國政治、文化和社會背景不同,「東協經濟共同體」雖已在2016年1月1日正式上路,但仍有諸多整合目標尚未臻達成,有待未來持續努力。惟根據「東協後2015年願景」,東協並未規劃走向關稅同盟或進入金融、貨幣等整合,與歐盟的整合路徑與深度有別,因此預期未來東協整合將以移除非關稅障礙、加強服務業及投資自由化為主要目標。


綜合歸納各國遭遇之共同挑戰,包括基礎建設不足、缺乏健全財政與法律體系等制度上的欠缺。此現象並不限於CLMV等國,印尼、菲律賓亦有此問題,恐影響投資意願及各國經濟成長動力。另一項共同挑戰則是人力資源欠缺問題,惟各國欠缺之人力類別有所差距,如泰國與馬來西亞除大量輸入低技術勞工,也欠缺技術勞工以及高技術人才;印尼之低技術人力雖未見明顯缺工,卻欠缺技術勞工與高技術人才。CLM三國雖有充沛的青壯年工作人口,但教育並不普及,使得人員的教育、訓練效率低落,僅能供給無技術或是低技術勞工。對於發展程度較高之馬來西亞、印尼、泰國等國而言,高技術人力、技術勞工為產業升級之關鍵,欠缺此等人力將造成產業發展停滯;對於發展程度較低的CLM而言,如僅能供給低技術人力,將使工業化發展停滯。


我國與東協國家經貿關係密切,面對「東協經濟共同體」成形,我國應了解其整合內涵、目標、困難及挑戰,以調整我國與東協國家經貿往來之政策與作法。面對東協十國正形成一個政治、經濟、社會及文化共同體,我國不僅應思考規劃整體性之「東協策略」,亦應針對不同東協國家的社經發展情形及在東亞區域中之政治、經濟地位與產業結構,研擬國家別之交往對策,以便能夠「因國制宜」,以務實態度改善與我雙邊關係。


[1] ERIA. 2012. Mid-Term Review of the Implementation of AEC Blueprint: Executive Summary. ERIA. pp. 11-16.

[2] Jayant Menon and Anna Cassandra Melendez. 2015. Realizing an ASEAN Economic Community:Progress and Remaning Challenges. ADB Economic Paper Series.P.7.

[3] Dionisius Narjoko. 2015. AEC Blueprint Implementation Performance and Challenges: Services Liberalization. pp. 4-5.

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