東協在「印度─太平洋區域」戰略地位之挑戰

東協不僅擁有在地理位置上與中國大陸相鄰之關鍵地位,也同時扮演太平洋與印度洋間戰略地位連結之角色,故東協將可能成為崛起中的「印度─太平洋體系」(Indo-Pacific system)的地理中心位置。從能源安全之角度觀察,印度洋係中東與北非之間相當重要而廣闊的石油及天然氣運輸通道,對於亞太區域經濟成長具高度重要性。因此,區域內主要強權也積極與東協拓展雙邊關係,期望藉此提升該國對東協國家的影響力。

針對澳洲總理吉拉德(Julia Gillard)於今(2013)年5月提出的《2013年國防白皮書》(2013 Defence White Paper),許多分析師將焦點置於該份白皮書中關於「澳洲─美國─中國大陸」之三邊關係,認為澳洲當前的國防政策較過去更加傾向崛起中的中國大陸。然而,該份白皮書所強調的一項重要且被忽略的重點在於,近年來東南亞區域的和平與穩定,已逐漸成為澳洲國防戰略的關注焦點。不可否認的是,中國大陸仍然是影響澳洲國防戰略的重要關鍵,但隨著東南亞區域的國際影響力日益提升,將可能使得澳洲戰略布局出現「典範移轉」(paradigm shift)之發展趨勢。

與此同時,印度也再度提出對於東南亞區域發展的高度興趣。舉例而言,印度曾在去(2012)年召開的「東協─印度紀念領袖會議」(ASEAN–India Commemorative Summit)中,同意針對雙方在2003年簽署之《東協─印度共同打擊國際恐怖主義合作宣言》(ASEAN–India Joint Declaration for Cooperation to Combat International Terrorism)持續深化合作。此外,印度也針對與東南亞各國進一步建立雙邊安全合作展開可行性研究,而印度國防部長安東尼(A. K. Antony)也曾在今年1月前往緬甸訪問。

做為亞太區域主要國家之一的美國,近來也積極與東南亞各國展開交流與互動,除了強化美國在東南亞區域之軍事布署外,也同時增進美國與東南亞各國之雙邊政治與經貿關係。

相對而言,由於中國大陸與部分東協會員國存在南海領土爭議,使得中國大陸與東南亞各國之軍事合作受到相當程度之限制。然而,中國大陸仍嘗試排除政治影響因素,與東南亞國家展開單純的軍事合作,例如中國大陸已與寮國、緬甸、泰國針對湄公河流域建立共同巡邏機制,藉以剷除該區域可能的跨境犯罪行為。

為了有效管理東南亞區域的軍事安全關係,並進一步形塑「印度─太平洋」安全合作架構,目前為止許多區域內強權都積極推動「以東協為核心」(ASEAN-led)的合作建制,例如東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)、東亞高峰會(East Asia Summit)及東協國防部長擴大會議(ASEAN Defence Ministers’ Meeting-Plus)等。而在東協所遵循的多邊對話及信心建立等核心原則下,該組織儼然成為貫徹「多邊主義」(multilateralism)的絕佳代名詞,而上述各項以東協為核心的合作建制,就成為提供區域安全合作的最適場域。然而,這些以東協為核心的區域安全合作建制,在東協目前仍未出現足夠強大的區域強權下,未來是否能持續滿足東協之整體利益或個別國家利益,目前仍是未知數。

而除了東協欠缺足夠強大的區域強權外,東協各國對於維持「東協中心性」(ASEAN Centrality)也存在三項主要障礙。第一,部分東協會員國之間可能存在合作歧見,將弱化東協主導建立「印度─太平洋」戰略區域之權威性。由於東協以外的區域強權可能對相關安全合作建制帶來高度影響,而非由東協會員國實際主導,可能使得東協會員國之間對於合作內容出現政治歧見。

第二,東協在政治與安全因素考量下所建立的既有合作制度,將可能導致東協中心性受到損害,特別是東協針對主席國(chairmanship)與秘書長(secretary-generalship)所採用的輪值方式,可能弱化東協的政策一致性及對特定議題的應變能力。舉例而言,近來緬甸境內的佛教徒與穆斯林爆發嚴重衝突,惟新任東協秘書長對於衝突解決卻無所作為,與前任東協秘書長蘇林(Surin Pitsuwan)呈現極大對比,蘇林採取主動警告緬甸政府種族衝突可能存在的危險,同時也對此規劃東協、聯合國及緬甸之間的三方對話會議。此外,對於馬來西亞政府與其境內蘇祿蘇丹國(Sulu Sultanate)所爆發的武裝衝突,現任東協輪值主席國汶萊也未採取積極調解作為。由此可見,在區域安全議題方面,東協輪值主席與東協秘書長所採取的政策作為,其影響力遠大於東協組織架構或相關法規之約束力。

第三,東協區域內也存在安全困境(security dilemma)之風險。由於有越來越多的東協國家開始與非東協國家建立軍事同盟,造成其他東協國家開始產生不安全感,使得該等國家也逐漸強化本身的軍事能力。舉例而言,印尼近期即已開始規劃添購10架以上的「蘇愷」(Sukhoi)戰鬥機,以及130輛「豹2型」(Leopard 2)坦克。與此同時,泰國也在今年編列大約57億美元的國防經費,較前一年度大幅增加7%。在此情況下,東協有必要對於會員國之間逐漸形成的區域軍備競賽展開協調工作。

印尼外交部長馬提(Marty Natalegawa)近來就曾提出簽訂《印度─太平洋友好及合作條約》(Indo-Pacific Treaty of Friendship and Cooperation)的構想,期望進一步強化區域內的互信與溝通。事實上,這項提案對於大多數印度─太平洋區域內的國家可謂相當及時,各國得以藉此促進區域內和平與穩定的永續發展。面對地緣政治上的各種不確定因素,若東協能夠成為區域合作方面之確定因素,且避免成為區域其他強權相互角力的籌碼,勢必有助於強化東協中心性。


【由葉俊廷編譯,取材自East Asia Forum,2013年6月29日】

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